materia; l'esperienza applicativa ha reso complesso il collegamento
tra, da una parte, "i piani di recupero di iniziativa pubblica, o di
iniziativa privata purché convenzionati, di cui agli articoli 27 e
seguenti della legge 5 agosto 1978, n. 457" (così letteralmente ri-
chiamati dal citato art. 5 L. 168/82) e, dall'altra, gli strumenti compresi
tra le numerose forme di piani particolareggiati previste dalla soprav-
venuta normativa urbanistica il cui ambito spesso si sovrappone, per
finalità e caratteristiche, ai piani di recupero medesimi.
Sotto il profilo fiscale, il rapporto tra le due fattispecie di strumenti
attuativi risulta evidentemente decisivo ai fini dell'applicazione o
meno della norma di favore del predetto art. 5 L. 168/82 in luogo della
norma più generale che, salva la presenza anche degli altri presuppo-
sti, richiama i piani particolareggiati99.
Con un significativo intervento sulla specifica questione100, l'Agen-
zia delle Entrate ha sviluppato le proprie determinazioni sulla base di
valutazioni ed argomentazioni di tipo eminentemente urbanistico,
valorizzando gli ambiti e le finalità specifiche degli strumenti attuativi
richiamati dalla norma fiscale; così il "piano di recupero" di cui alla L.
168/82 è stato definito "strumento più complesso rispetto al piano
particolareggiato dovendo, a differenza di quest'ultimo, valutare
la compatibilità del tessuto preesistente con le nuove esigenze ur-
banistiche e potendo rivedere, quindi, l'assetto urbanistico con ad
esempio differente distribuzione dei lotti, reperimento di aree di
interesse pubblico, riassetto delle vie di comunicazione. Tali carat-
teristiche del piano di recupero emergono in modo chiaro dagli
articoli dal 27 al 31 della più volte citata legge n. 457, ove è
ripetutamente sottolineata la relazione tra piano di recupero, pa-
trimonio edilizio e interventi preordinati alla conservazione, al
risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del
patrimonio stesso"; inoltre, pur riconoscendone la natura di piano
particolareggiato, "il piano di recupero opera su specifici fronti,
diversi da quelli interessati dagli altri piani particolareggiati. In-
fatti, il primo riguarda zone in cui esiste già un tessuto urbanistico
edilizio che deve essere recuperato, mentre gli altri si riferiscono
ad aree di espansione urbanistica".
Nel caso specifico, l'Amministrazione Finanziaria ha concluso per
l'applicabilità della norma sui piani di recupero in quanto "costitui-
sce, per la particolare finalità, norma speciale rispetto a quella di
regime ..." relativa ai piani particolareggiati.
Da questi principi generali, sotto il profilo pratico-operativo, deriva
molto spesso la necessità/opportunità di individuare, all'interno di
determinati strumenti urbanistici attuativi, variamente denominati e
comunemente complessi, l'assimilabilità o meno, totale o parziale,
agli interventi di recupero di cui agli artt. 27 e 28, L. 457/78101; ciò in
ragione e al fine dell'applicabilità del particolare regime di favore di
cui all'art. 5, L. 168/82, in presenza di strumenti urbanistici che pre-
sentano caratteristiche e finalità non solo o comunque non perfetta-
mente inquadrabili tra quelle tipiche dei "piani di recupero".
Tale valutazione necessita, evidentemente, del compimento di un
esame concreto delle fattispecie progettuali previste dai rispettivi
piani secondo una logica giuridico-normativa.
Richiamandoci, ad esempio, alla fattispecie complessa e significati-
va dei P.I.R.U.E.A., in relazione alla normativa urbanistica regionale
del Veneto102, devesi segnalare che, ancorché la normativa stessa
(art. 19, comma 1, L.R. 11/2004) definisca e faccia rientrare
nell'elencazione dei "Piani Urbanistici Attuativi" sia, sub d), il "pia-
no di recupero di cui all'articolo 28 della legge 5 agosto 1978 n.
457 ...", sia, sub f), il "programma integrato" (e quindi il
P.I.R.U.E.A.), non c'è dubbio che il contenuto del P.I.R.U.E.A. sia
estremamente più vasto e complesso di quello del "Piano di
Recupero", in quanto mentre quest'ultimo ha finalità esclusivamen-
te urbanistico-edilizia, il programma integrato ha finalità ben più va-
sta, essendo stato concepito come strumento di politica
programmatoria in materia urbanistica. In tal senso: "il programma
integrato d'intervento ex art. 16, L. 17 febbraio 1992, n. 179, va
distinto dal piano di recupero di cui all'art. 28, L. 5 agosto 1978,
n. 457, avendo come finalità primaria quella di convogliare l'ini-
ziativa pubblica e quella privata verso obiettivi di riqualificazione
ambientale attraverso forme miste di finanziamento privato, regio-
nale e statale, che trascendono i limiti della scelta urbanistica"103.
99
Cfr. i i paragrafi 2.4 e 3.4 del "Quaderno".
100
Risoluzione n. 383 dell'11 dicembre 2002.
101
L'art. 27 della legge 5 agosto 1978 n. 457 così recita:
"I comuni individuano, nell'ambito degli strumenti urbanistici generali, le zone ove, per le condizioni di degrado, si rende opportuno il recupero del patrimonio
edilizio ed urbanistico esistente mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso.
Dette zone possono comprendere singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed aree, nonché edifici da destinare ad attrezzature. Le zone sono individuate in sede
di formazione dello strumento urbanistico generale ovvero, per i comuni che, alla data di entrata in vigore della presente legge, ne sono dotati, con deliberazione
del consiglio comunale sottoposta al controllo di cui all'articolo 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62. Nell'ambito delle zone, con la deliberazione di cui al
precedente comma o successivamente con le stesse modalità di approvazione, possono essere individuati gli immobili, i complessi edilizi, gli isolati e le aree per i
quali il rilascio della concessione è subordinato alla formazione dei piani di recupero di cui al successivo articolo 28. Per le aree e gli immobili non assoggettati al
piano di recupero e comunque non compresi in questo si attuano gli interventi edilizi che non siano in contrasto con le previsioni degli strumenti urbanistici generali.
Ove gli strumenti urbanistici generali subordinino i rilascio della concessione alla formazione degli strumenti attuativi, ovvero nell'ambito delle zone destinate a
servizi i cui vincoli risultano scaduti, sono sempre consentiti, in attesa di tali strumenti urbanistici attuativi, gli interventi previsti dalle lettera a), b), c) e d) del
primo comma dell'articolo 31 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse. Inoltre sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma
dell'articolo 31 che riguardino globalmente uno o più edifici anche se modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti purché il concessionario si
impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare , limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi
di vendita e canoni di locazione concordati con il Comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e successive
modificazioni.
Secondo l'art. 28 della medesima legge "I piani di recupero prevedono la disciplina per il recupero degli immobili, dei complessi edilizi, degli isolati e delle aree
di cui al terzo comma del precedente art. 27, anche attraverso interventi di ristrutturazione urbanistica, individuando le unità minime di intervento.
I piani di recupero sono approvati con la deliberazione del consiglio comunale con la quale vengono decise le opposizioni presentate al piano, ed hanno efficacia
dal momento in cui questa abbia riportato il visto di legittimità di cui all'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62.
Ove la deliberazione del consiglio comunale di cui al comma precedente non sia assunta, per ciascun piano di recupero, entro tre anni dalla individuazione cui al terzo
comma del precedente art. 27, ovvero non sia divenuta esecutiva entro il termine di un anno dalla predetta scadenza, l'individuazione stessa decade ad ogni effetto.
In tal caso, sono consentiti gli interventi edilizi previsti dal quarto e quinto comma del precedente art. 27.
Per quanto non stabilito dal presente titolo si applicano ai piani di recupero le disposizioni previste per i piani particolareggiati dalla vigente legislazione regionale
e, in mancanza, da quella statale.
I piani di recupero sono attuati:
a) dai proprietari singoli o riuniti in consorzio o dalle cooperative edilizie di cui siano soci, dalle imprese di costruzione o dalle cooperative edilizie cui i proprietari
o i soci abbiano conferito il mandato all'esecuzione delle opere, dai condomini o loro consorzi, dai consorzi fra i primi ed i secondi, nonché dagli IACP o loro
consorzi, da imprese di costruzione o loro associazioni temporanee o consorzi e da cooperative o loro consorzi;
b) dai comuni, direttamente ovvero mediante apposite convenzioni con i soggetti di cui alla lettera a) nei seguenti casi:
1) per gli interventi che essi intendono eseguire direttamente per il recupero del patrimonio edilizio esistente nonché, limitatamente agli interventi di rilevante
interesse pubblico, con interventi diretti;
2) per l'adeguamento delle urbanizzazioni;
3) per gli interventi da attuare mediante cessione volontaria, espropriazione od occupazione temporanea, previa diffida nei confronti dei proprietari delle unità
minime di intervento, in caso di inerzia dei medesimi, o in sostituzione dei medesimi nell'ipotesi di interventi assistiti da contributo, La diffida può essere effettuata
anche prima della decorrenza del termine di scadenza del programma pluriennale di attuazione nel quale il piano di recupero sia stato eventualmente incluso.
I Comuni, sempre previa diffida, possono provvedere all'esecuzione delle opere previste dal piano di recupero, anche mediante occupazione temporanea, con
diritto di rivalsa, nei confronti dei proprietari, delle spese sostenute.
I Comuni possono affidare la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria ai proprietari singoli o riuniti in consorzio che eseguono gli
interventi previsti dal piano di recupero.
102
Vedasi il paragrafo 1.5 del "Quaderno".
103
TAR del Lazio, Sez. I, 11 marzo 1998, n. 1000; sulla qualificazione del piano di recupero come strumento urbanistico sostanzialmente attuativo delle scelte del
P.R.G. e quindi equivalente al piano particolareggiato, vedasi il paragrafo 1.4 del "Quaderno".
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