tro" dell'imposizione9; la "scala" dei valori, infatti, non può prescin-
dere dalle caratteristiche e dallo stato del procedimento urbanistico,
cosicché due terreni identici in termini di destinazione urbanistica e di
superficie, entrambi "edificabili" per il legislatore fiscale10, avranno
trattamenti diversi (in ragione dell'effettiva e rispettiva diversità dei
valori commerciali) se ed in quanto interessati da due diversi "stadi"
nell'ambito del relativo procedimento amministrativo11.
Un'annotazione sull'argomento in esame riguarda le problematiche
insite nella definizione di "edificabilità", non tanto dal punto di vista
procedurale (che, per quanto sopra, il D.L. 223/06, sembra aver risol-
to, fatti salvi i nuovi problemi recati dal doppio livello della pianifica-
zione generale), quanto "contenutistico"; l'aggettivazione di
"utilizzabilità a scopo edificatorio" rinvia letteralmente a connotazioni
che ne sottolineano i caratteri di potenzialità "fattuale" in sé e per sé
(in senso oggettivo), slegata da ulteriori requisiti di finalità (usi e
destinazioni) o tipologici (edifici, opere minime, interventi, ecc.); così,
se effettivamente la ratio del legislatore è stata quella di risolvere i
tanti problemi legati alla nozione di edificabilità di un terreno, la porta-
ta dell'intervento ha una sua effettiva valenza solo in termine di
"individuazione temporale" sul ciclo di formazione progressiva del
procedimento amministrativo, ma non apporta alcun contributo inno-
vativo in ordine alla qualificazione dei terreni la cui destinazione urba-
nistica non sia propriamente né fabbricabile né agricola, come tipica-
mente e diffusamente accade per quelle superfici che le norme urbani-
stiche usualmente definiscono "zone a verde attrezzato", "zone agri-
cole", "zone di rispetto" (stradale, cimiteriale, aeroportuale, ecc..) o
"per attrezzature o opere di pubblico interesse", ma con attribuzione
di specifici, condizionati e/o vincolati volumi edificatori, spesso
quantificati in modo "fisso" e/o per "indice"12.
Sul punto alcune note ministeriali13, anche se datate, espongono
l'orientamento di non considerare edificabili tali aree "grigie" a con-
dizione che l'assenza di possibilità edificatoria risulti in modo
inequivocabile dalle certificazioni di natura urbanistica.
La giurisprudenza stessa ha più volte sottolineato la rilevanza della
nozione tecnico-giuridica di "costruzione" per la qualificazione di
edificabilità, cosicché un'area diviene tale se il piano regolatore ge-
nerale ne prevede la destinazione esclusiva e vincolata alla realizza-
zione di un insediamento non abitativo, né industriale o direzionale,
ma di "attrezzature ricreative speciali"14
Non si può quindi mancare di sottolineare, al riguardo, l'importanza,
ai fini tributari, di una corretta preliminare e preventiva qualificazione
urbanistica della destinazione di un'area15, in particolare se ed in
quanto l'area stessa costituisca parte di un piano più generale la cui
capacità edificatoria sia legata al perimetro del più ampio ambito del
piano stesso, secondo criteri redistributivi di volumetria e vincoli di
dettaglio all'interno del piano e a prescindere dalle rispettive titolarità
soggettive; così un terreno per il quale il PRG preveda la destinazione
a verde pubblico, ma all'interno di una zona la cui edificazione è
condizionata all'approvazione di idoneo strumento urbanistico
attuativo, potrà essere definito di per sé "utilizzabile a scopo
edificatorio" se ed in quanto quella specifica destinazione e colloca-
zione costituisca condizione necessaria per l'approvazione dell'inte-
ro comparto lottizzatorio e la sua superficie concorra, a mezzo indice,
alla determinazione della volumetria spettante all'intero comparto; a
diversa conclusione, invece, dovrebbe giungersi nel caso in cui a
quel medesimo terreno uno strumento urbanistico strutturato in modo
diverso assegni sì la stessa destinazione a verde pubblico, ma la
relativa superficie non concorra, a mezzo indice tecnico, alla determi-
nazione della volumetria spettante all'intero comparto16.
Analoga e connessa problematica sull'aspetto "contenutistico" del
5
9
Ciò vale per tutti i tributi: imposte dirette, IVA, registro e accessorie, ICI; secondo la Cassazione, SS.UU., nella sentenza 25506 del 28 settembre 2006 "non bisogna
confondere lo ius edificandi con lo ius valutandi, che poggiano su differenti presupposti. Il primo sul perfezionamento delle relative procedure, il secondo
sull'avvio di tali procedure. Non si può costruire se prima non sono definite tutte le norme di riferimento. Invece, si può valutare un suolo considerato "a vocazione
edificatoria", anche prima del completamento delle relative procedure. Anche perché i tempi ancora necessari per il perfezionamento delle procedure, con tutte le
incertezze riferite anche a quelli che potranno essere i futuri contenuti prescrittivi, entrano in gioco come elementi di valutazione al ribasso".
10
In quanto per entrambi è avvenuta l' "adozione" del P.R.G, nel senso voluto dal legislatore e sopra richiamato.
11
Ad esempio: solo adottato il P.R.G. in un caso; approvato anche lo strumento attuativo (es. lottizzazione) in un altro; vedasi GIOVAGNOLI, RE, REBECCA,
Terreni e Fisco, op. cit., pag. 11 e seguenti.
12
Secondo il Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 28 giugno 2002, n. 3570, "la destinazione di zona a parco pubblico non è suscettibile di edificazione"; così altresì
Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 17 luglio 2002, n. 3999; vedasi anche le sentenze della Cassazione nn. 7258/2001, n. 2272/1999 e 4921/1998. Analoghe
problematiche si presentano per le aree classificate come edificabili, ma di fatto prive di capacità volumetrica (es: aree asservite a favore di un lotto adiacente),
oppure per le aree a destinazione urbanistica agricola, ma coltivate a cava o miniera.
13
Risoluzione 27 novembre 1989, n. 400756; Risoluzione 10 settembre 1991, n. 430065; Circolare 3 agosto 1979 n. 25/364695; Risoluzione 18 febbraio
1983, n. 354968.
14
Commissione Tributaria Centrale, 7 maggio 1996, n. 1687; Cassazione 25 maggio 2002, n. 7676; Cassazione 27 novembre 2000, n. 15255; Cassazione 29
novembre 2000, n. 15312; Commissione Tributaria Centrale 30 settembre 1983, n. 2632. Secondo la Corte Costituzionale, sentenza n. 179 del 5 ottobre 1999,
"sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di
durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che
non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità
di previa ablazione del bene"; inoltre secondo la Corte di Cassazione, SS.UU., sentenza n. 172 del 23 aprile 2001 "la destinazione (di zona) non esclude la
vocazione edificatoria. Atteso che l'edificabilità non si identifica né si esaurisce in quella residenziale abitativa, ma ricomprende tutte quelle forme di trasforma-
zione del suolo in via di principio non precluse all'iniziativa privata che siano riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che siano, come tali, soggette
al regime autorizzatorio ex art. 1 legge n. 10/1977"; secondo la Cassazione "ai fini della determinazione dell'indennità di espropriazione, un'area è da considerare
edificabile per il solo fatto che risulti classificata come tale dallo strumento urbanistico; la vocazione edificatoria non può essere desunta come tale dallo strumento
urbanistico", e quindi la relativa connotazione di edificabilità non può derivare solo da tale parametro, considerato che la destinazione ad infrastrutture o parcheggi,
ad esempio, è indice di una capacità edilizia esercitabile anche da privati ed assoggettata alle regole urbanistiche generali.
Con la recente sentenza 24 ottobre 2008, n. 25672, la Corte di Cassazione si è espressa per l'inapplicabilità dell'ICI ad un'area destinata a verde pubblico, in quanto
tale previsione amministrativa impedisce ai privati "la trasformazione del suolo riconducibile alla nozione tecnica di edificazione".
Diversamente, con la sentenza 12 settembre 2007, n. 19131, la medesima Corte, in materia di ICI su un terreno qualificato da PRG a "standard" (e quindi vincolato
a esproprio), aveva rilevato che "deve escludersi che un'area edificabile assoggettata a vincolo urbanistico che la destini all'espropriazione, sia, per ciò stesso,
esente dall'imposta". Infine, con la sentenza 14 giugno 2007, n. 13917, la Cassazione richiamava il principio secondo cui, ove la zona sia stata "concretamente
vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, ecc..), la classificazione apporta un vincolo di destinazione che preclude
ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione".
La stessa Corte, con sentenza 23 settembre 2004, n. 19161, aveva espresso il principio secondo cui, "la destinazione attribuita all'area dalla classificazione in zona
F/1 comporta l'attribuzione alla stessa di una vocazione edificatoria, sia pure specifica, essendo consentito ai privati proprietari di realizzare le opere previste e,
quindi, di sfruttare economicamente il loro diritto dominicale", nonché avvallato l'indirizzo già espresso dalla Corte Costituzionale con la richiamata sentenza n.
179 del 1999 secondo cui "sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con
l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) astrattamente realizzabile ad iniziativa
privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili
anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene".
15
L'importanza di tale qualificazione è stata rilevata anche dalla recente Risoluzione n. 6/E del 7 gennaio 2009, laddove l'Agenzia ha definito "agricolo" un terreno,
sia pure con sovrastante distributore di carburanti, ma così definito dal PRG; in senso critico vedasi GAVELLI, "Con il distributore il fondo è agricolo", in Il Sole
24 Ore del 9 febbraio 2009, il quale richiama la pronuncia della Corte di Cassazione n. 9131/2006 secondo cui l'edificabilità va valutata anche al di fuori di una
previsione programmatica urbanistica in base ad una serie di "fatti indice" ("edificabilità di fatto").
16
Secondo PURI, La nuova nozione di terreno edificabile fra interventi giurisprudenziali e legislativi, op. cit., pag. 100, le valutazioni in ordine all'estensibilità della
definizione di edificabilità di un terreno anche alle predette zone "possono essere applicate solo ai fini dell'imposta ICI" considerato che "l'art. 2 del D.Lgs. n. 504/
1992 ... è preordinato allo specifico scopo di individuare i criteri per la determinazione dell'indennità d'esproprio, mentre, al contrario, le altre disposizioni in
materia tributaria si ricollegano esclusivamente alle disposizioni in materia urbanistica, ovvero, ai soli strumenti urbanistici adottati". Stante il carattere generale
della definizione giuridico-urbanistica, si ritiene di non poter condividere tale settoriale impostazione, non fosse altro perchè l'art. 2 citato richiama in ogni caso
il concetto di edificabilità in base agli strumenti urbanistici, integrato, nella fattispecie ("ovvero") dal criterio di edificabilità di fatto ("possibilità effettive di
edificazione").
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